LA REFORMA DEL SISTEMA ELECTORAL CANARIO (II)LA BARRERA O EL UMBRAL ELECTORAL INSULAR
Juan José Rodríguez Rodríguez
Publicado en Diario de Avisos, el 23 de mayo de 2001
Las denominadas barreras o umbrales electorales (barrera electoral de exclusión, prefiere llamarla HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA) aseguran que los partidos que obtengan representación cuenten con un respaldo mínimo del cuerpo electoral y, al tiempo, evitan que se raccione excesivamente la composición de las Cámaras, problema que constituye el principal defecto de los sistemas proporcionarles y que puede desembocar en la formación de gobiernos poco estables, como ya ha pasado en Canarias (el famoso diputado 31, en los albores de Coalición Canaria).
Las barreras o umbrales constituyen una de las técnicas del denominado parlamentarismo "racionalizado", que tiene su origen en la Sperrklausel de la Ley Electoral Federal Alemana, de 29 de agosto de 1990 (5% a nivel federal y que el TC ha considerado conforme a la Constitución).
En principio, reducir la vigente barrera insular al 15% parece correcto y hasta justo (en un sistema de representación proporcional), aunque esta reducción supera la primitiva barrera insular del 20%, que modificó la L.O. 4/1996, alegándose razones de gobernabilidad y estabilidad. No obstante, el 15% no deja de ser también una barrera restrictiva, si la analizamos de forma aislada, caso distinto del que nos ocupa, que no deja de ser subsidiaria de la barrera regional. No podemos obviar, empero, que en circunscripciones pequeñas la elección siempre es mayoritaria y que sólo a partir de 6 escaños podemos hablar en puridad de elección proporcional en una circunscripción, amén de la relativa desproporcionalidad que provoca la propia fórmula electoral de D´Hondt.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional se ha reiterado en los pronunciamientos favorables a la constitucionalidad de estas barreras (ssTC 75/1985, 72/1989, 78/1989, 189/1989, 193/1989, 45/1992 y 225/1998). En sus pareceres, para el TC la finalidad de estas barreras no es sino la de "procurar que la proporcionalidad electoral sea compatible con el resultado de que la representación de los electores en tales Cámaras no sea en exceso fragmentaria, quedando encomendada a formaciones políticas de cierta relevancia (...) la validez constitucional de esta finalidad es lo que justifica en último término lo impuesto por el legislador, y esa validez se aprecia si tenemos en cuenta que el proceso electoral en su conjunto, no es sólo un canal para ejercer derechos individuales reconocidos en el artículo 23 CE, sino que es también un medio para dotar de capacidad de expresión a las instituciones del Estado democrático y proporcionar centros de decisión política eficaces (...) por lo que no es ilegítimo que se intente conjugar el valor supremo que, según el artículo 1.1 CE representa el pluralismo -su expresión en este caso en el criterio de la proporcionalidad- con la pretensión de efectividad en la organización y actuación de los poderes públicos", dado que, además, se ha de aplicar a todas las candidaturas por igual.
Es más, el caso canario ha sido analizado por dos veces por el Tribunal Constitucional confirmando su constitucionalidad y declarando esta barrera de exclusión electoral "plenamente razonable y adecuado a las peculiaridades geográficas y poblacionales del archipiélago canario e, incluso, una pieza necesaria de su sistema electoral" (STC 72/1989) o, en la referida a las propias barreras vigentes (STC 225/1998), como "opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra su apoyo en el denominado "hecho insular", circunstancia geográfica específica, propia de las CCAA que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución." Además, continúa la última sentencia referida, "el fin perseguido por la "barrera local" o de la circunscripción es el de asegurar la presencia de fuerzas políticas mayoritarias en la circunscripción, pero minoritarias en el conjunto de la Comunidad Autónoma. Su objetivo no es, pues, el de excluir a las minorías, sino el de asegurar su presencia por razón de territorio."
Por el contrario, la doctrina parece andar por otro camino. Como ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA en un Dictamen sobre el sistema electoral canario "aunque el sistema sea legítimo en principio, también parece claro que la fijación de mínimos excesivos pueden vulnerar principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional. La cuestión se centra, pues, no en si es o no legítimo restringir el acceso al Parlamento Canario, sino si esas restricciones son tan exageradas o tan faltas de razonabilidad que deben entenderse inconstitucionales." En este sentido, la barrera de exclusión insular del 30% del sistema electoral canario parece vulnerar uno de los principios superiores de nuestro ordenamiento (art. 1.1CE), que es el del pluralismo político, al reducir notablemente el número de partidos con representación parlamentaria potencial (en el mismo sentido, se expresa el Defensor del Pueblo en el recurso de inconstitucionalidad 1324/1997, origen de la STC 225/1998). Límite que el prestigioso administrativista considera "manifiestamente desproporcional para conseguir el único fin constitucionalmente lícito que puede perseguir, evitar la excesiva fragmentación de la representación política", amén de atacar la debida atención que exige el hecho insular.
En la misma dirección, se han manifestado autores como M. PÉREZ CAMACHO, tachando el sistema de "cuando menos polémico, complejo, desproporcionado y de dudosa constitucionalidad", J.F. LÓPEZ AGUILAR que confirma que se trata del "sistema más desproporcional de toda la España autonómica" o J. HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA que señala que se conforma con porcentajes "desconocidos en nuestros sistemas electorales y muy infrecuentes en Derecho electoral comparado" (precedentes que el profesor GARCÍA ROJAS sólo ha encontrado en Grecia, especialmente en el período posterior a la dictadura de los coroneles (1974-1981), aunque sus efectos en esos sistemas sean casi irrelevantes, al no poder operar la barrera dado el número tan escaso de representantes que se reparten. No desconozcamos, sin embargo, el carácter siempre tendencial, de la proporcionalidad (SSTC 75/1985 y 45/1992).
Por otro lado, incluir el criterio de la lista más votada en la circunscripción, más que introducir un elemento característico del sistema mayoritario en detrimento del principio de representación proporcional como aducía el Defensor del Pueblo en el recurso de inconsticionalidad 1324/1997 (resuelto por la citada STC 225/1998), supone un criterio corrector añadido a las barreras señaladas, salvo que lo quisieramos interpretar torticeramente de forma aislada.
Las denominadas barreras o umbrales electorales (barrera electoral de exclusión, prefiere llamarla HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA) aseguran que los partidos que obtengan representación cuenten con un respaldo mínimo del cuerpo electoral y, al tiempo, evitan que se raccione excesivamente la composición de las Cámaras, problema que constituye el principal defecto de los sistemas proporcionarles y que puede desembocar en la formación de gobiernos poco estables, como ya ha pasado en Canarias (el famoso diputado 31, en los albores de Coalición Canaria).
Las barreras o umbrales constituyen una de las técnicas del denominado parlamentarismo "racionalizado", que tiene su origen en la Sperrklausel de la Ley Electoral Federal Alemana, de 29 de agosto de 1990 (5% a nivel federal y que el TC ha considerado conforme a la Constitución).
En principio, reducir la vigente barrera insular al 15% parece correcto y hasta justo (en un sistema de representación proporcional), aunque esta reducción supera la primitiva barrera insular del 20%, que modificó la L.O. 4/1996, alegándose razones de gobernabilidad y estabilidad. No obstante, el 15% no deja de ser también una barrera restrictiva, si la analizamos de forma aislada, caso distinto del que nos ocupa, que no deja de ser subsidiaria de la barrera regional. No podemos obviar, empero, que en circunscripciones pequeñas la elección siempre es mayoritaria y que sólo a partir de 6 escaños podemos hablar en puridad de elección proporcional en una circunscripción, amén de la relativa desproporcionalidad que provoca la propia fórmula electoral de D´Hondt.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional se ha reiterado en los pronunciamientos favorables a la constitucionalidad de estas barreras (ssTC 75/1985, 72/1989, 78/1989, 189/1989, 193/1989, 45/1992 y 225/1998). En sus pareceres, para el TC la finalidad de estas barreras no es sino la de "procurar que la proporcionalidad electoral sea compatible con el resultado de que la representación de los electores en tales Cámaras no sea en exceso fragmentaria, quedando encomendada a formaciones políticas de cierta relevancia (...) la validez constitucional de esta finalidad es lo que justifica en último término lo impuesto por el legislador, y esa validez se aprecia si tenemos en cuenta que el proceso electoral en su conjunto, no es sólo un canal para ejercer derechos individuales reconocidos en el artículo 23 CE, sino que es también un medio para dotar de capacidad de expresión a las instituciones del Estado democrático y proporcionar centros de decisión política eficaces (...) por lo que no es ilegítimo que se intente conjugar el valor supremo que, según el artículo 1.1 CE representa el pluralismo -su expresión en este caso en el criterio de la proporcionalidad- con la pretensión de efectividad en la organización y actuación de los poderes públicos", dado que, además, se ha de aplicar a todas las candidaturas por igual.
Es más, el caso canario ha sido analizado por dos veces por el Tribunal Constitucional confirmando su constitucionalidad y declarando esta barrera de exclusión electoral "plenamente razonable y adecuado a las peculiaridades geográficas y poblacionales del archipiélago canario e, incluso, una pieza necesaria de su sistema electoral" (STC 72/1989) o, en la referida a las propias barreras vigentes (STC 225/1998), como "opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra su apoyo en el denominado "hecho insular", circunstancia geográfica específica, propia de las CCAA que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución." Además, continúa la última sentencia referida, "el fin perseguido por la "barrera local" o de la circunscripción es el de asegurar la presencia de fuerzas políticas mayoritarias en la circunscripción, pero minoritarias en el conjunto de la Comunidad Autónoma. Su objetivo no es, pues, el de excluir a las minorías, sino el de asegurar su presencia por razón de territorio."
Por el contrario, la doctrina parece andar por otro camino. Como ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA en un Dictamen sobre el sistema electoral canario "aunque el sistema sea legítimo en principio, también parece claro que la fijación de mínimos excesivos pueden vulnerar principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional. La cuestión se centra, pues, no en si es o no legítimo restringir el acceso al Parlamento Canario, sino si esas restricciones son tan exageradas o tan faltas de razonabilidad que deben entenderse inconstitucionales." En este sentido, la barrera de exclusión insular del 30% del sistema electoral canario parece vulnerar uno de los principios superiores de nuestro ordenamiento (art. 1.1CE), que es el del pluralismo político, al reducir notablemente el número de partidos con representación parlamentaria potencial (en el mismo sentido, se expresa el Defensor del Pueblo en el recurso de inconstitucionalidad 1324/1997, origen de la STC 225/1998). Límite que el prestigioso administrativista considera "manifiestamente desproporcional para conseguir el único fin constitucionalmente lícito que puede perseguir, evitar la excesiva fragmentación de la representación política", amén de atacar la debida atención que exige el hecho insular.
En la misma dirección, se han manifestado autores como M. PÉREZ CAMACHO, tachando el sistema de "cuando menos polémico, complejo, desproporcionado y de dudosa constitucionalidad", J.F. LÓPEZ AGUILAR que confirma que se trata del "sistema más desproporcional de toda la España autonómica" o J. HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA que señala que se conforma con porcentajes "desconocidos en nuestros sistemas electorales y muy infrecuentes en Derecho electoral comparado" (precedentes que el profesor GARCÍA ROJAS sólo ha encontrado en Grecia, especialmente en el período posterior a la dictadura de los coroneles (1974-1981), aunque sus efectos en esos sistemas sean casi irrelevantes, al no poder operar la barrera dado el número tan escaso de representantes que se reparten. No desconozcamos, sin embargo, el carácter siempre tendencial, de la proporcionalidad (SSTC 75/1985 y 45/1992).
Por otro lado, incluir el criterio de la lista más votada en la circunscripción, más que introducir un elemento característico del sistema mayoritario en detrimento del principio de representación proporcional como aducía el Defensor del Pueblo en el recurso de inconsticionalidad 1324/1997 (resuelto por la citada STC 225/1998), supone un criterio corrector añadido a las barreras señaladas, salvo que lo quisieramos interpretar torticeramente de forma aislada.
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